【行业聚焦】Mysteel对中国铁矿石税费改革的思考
起因：
①62%到岸指数已经跌破50美元大关，正在向40美元挺近，原有的成本曲线上的高端（国产矿生产者）生存困难，正在不断退出市场，供应减少。
②国内铁矿石行业协会与相关政府部门高度重视目前国内铁矿石生产企业，研究应对策略。俗称“税费改革”。
那么税费改革到底能给企业降低多少成本？是否还会进一步拉低整个铁矿石成本曲线？下面我们来一起看看国内矿税费结构的一些详细情况。
一、矿山企业生产经营涉及的相关税费
矿山企业缴纳的税费主要包括两类，一类是矿山企业须缴纳的特定税费，也称作资源性税费，另一类是对企业生产经营所普遍征收的其它税费。
(一)矿山企业须缴纳的特定税费
在我国，矿山企业须缴纳的资源性税费主要包括如下几种：(1)资源税。按矿产品销售量计征，实行“普遍征收，级差调节”的原则，并按资源自身条件和开采条件的差异设置不同的税额，为每一个课税矿区规定适用税额。(2)矿产资源补偿费。按矿产品销售收入的一定比率从价计征，是矿产资源储量消耗的一种补偿费用，在中央和地方之间按一定比例分成，主要用于矿产资源的勘查、保护和管理支出。(3)探、采矿权使用费。遵循相关标准规定按区块面积逐年缴纳，其主要功能是限制矿业权人过多占用矿产地，制约矿业投机行为。(4)探、采矿权价款。通过招标、拍卖、挂牌等市场方式或以协议方式出让国家出资勘查形成的矿业权，或者矿业权人将国家出资勘查形成的矿业权转让给他人，按规定向矿业权人或受让人收取相应的款项。在这六种资源性税费中，资源税体现了国家凭借政治权力参与矿业收益的分配，矿产资源补偿费体现了国家作为矿产资源所有者与使用者之间的财产权益关系口，探、采矿权使用费体现了矿政管理机关对矿业权进行管理与服务的经济关系，探、采矿权价款体现了勘查投资者与矿业投资者之间的经济关系。
(二)对企业普遍征收的其它税费
这类税费主要包括：企业所得税、增值税、营业税、房产税、土地使用税、车船使用税、印花税、城建税、教育费附加、河道工程管理费、污水处理费、水利建设基金、公用事业附加费、排污费、人防费、社会残疾人保障金、绿化费等。
(三)各地区矿山企业须缴纳的特殊税费
根据各省(或地市)的相关规定，矿山企业又必须缴纳其它一些特殊的税费。如《河北省矿山生态环境保证金管理暂行办法》规定，在河北省境内从事矿山经营生产活动的企业须缴纳矿山生态环境治理恢复治理保证金，并依法履行矿山生态环境恢复治理义务。此外，由于矿山生产经营活动的特点，矿山企业还须缴纳如水土保持设施补偿费、地面塌陷费和水资源费等。
二、各类税费对矿山企业经营状况影响的调查分析
由于国内各地区税费不一，调查统计口径有限，我们仅对河北省唐山市某些矿山进行了详细的税费调查了解。通过各种形式的图表展现企业各项税费所占比重。
(一)河北省唐山市矿山企业实际税费负担构成概况
根据对典型地区矿山企业调研数据的统计分析可知，从矿山企业税费与其总成本之间的关系来看，税费总额占总生产成本的21.7%，其中资源性税费占总成本的10.4%，如图1所示。
图1唐山地区矿山企业税费结构图
数据来源：Mysteel中国铁矿石成本调研
从矿山企业税费的构成来看，资源性税费和其他税费占企业税费总额的比重分别为47.8%、52.2%，其中资源税占总税费的23.5%、资源补偿费12.6%、矿权价款11.7%、探、采矿使用费较小0.013%，可忽略不计。
图2唐山地区矿山企业税费结构图
数据来源：Mysteel中国铁矿石成本调研
(二)资源性税费的征收对企业的影响
1．资源税
长久以来，资源税按相对固定的税额从量计征，即直接与矿山企业的销售量(以及自用量)挂钩，能在一定程度上起到抑制矿产品开采的作用。但是，由于资源税的税额较低，且税额固定并未随经济社会的发展而提高，矿山企业的资源税负担实际上较低，税额平均约占当年销售总额的3.13%，自从2011年12月政府对资源税税率进行调整，从原来税基优惠60%提高到80%，企业资源税费略有提高。
图3历年资源税占销售额比重
数据来源：Mysteel中国铁矿石成本调研
2．矿产资源补偿费
矿产资源补偿费按矿产品销售收入的一定比率从价计征，即直接与企业矿产品的销售量和销售价格相关。国家规定的铁矿石的资源补偿费率为2%，计算公式为：矿产资源补偿费＝铁矿石销售收入×费率×回采率系数。矿产资源补偿费的征收目的是补偿对矿产资源储量的消耗，但过低的费率并不能真正实现这种矿产资源国家所有权的收益。对企业生产经营的影响较小。调查显示矿产资源补偿费占当年企业销售额总额的2%左右。
图4资源补偿费历年征收金额
数据来源：Mysteel中国铁矿石成本调研
3．矿业权价款
随着矿业权取得形式和转让方式的多样化，矿业权价款已经逐渐成为企业资源性税费中极为重要的一部分。按照国家有关规定，申请国家出资勘查并已经探明矿产地的探矿权、采矿权的，探、采矿权申请人除依照规定缴纳探、采矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的探、采矿权价款。从调查的数据看，采矿权价款按照年限分摊到经营成本中，占销售收入的2.7%左右。
图5历年矿业权价款占销售额比重
数据来源：Mysteel中国铁矿石成本调研
4．探矿权、采矿权使用费
国家设置探矿权、采矿权使用费的目的，是为了解决权利人勘查开采面积过大、时间过长，但实际工作投入却很少的问题，考虑到当时我国矿业经济薄弱的现状，确定的收费标准偏低，与世界其他国家比大约低三分之一甚至一半。多年来对收费标准一直未作调整，随着我国经济的发展和通货膨胀因素的影响，探矿权、采矿权使用费的征收标准明显过低，每平方公里的收费标准千元左右。近5年来矿业权使用费占矿山企业销售收入的年平均比重仅为0.002%左右，对企业的影响已达到了可以忽略不计的程度。
图6历年探、采矿权使用费
数据来源：Mysteel中国铁矿石成本调研
(三)增值税、所得税等其它税费对矿山企业的影响
为了反映企业税费负担对矿山企业的影响，我们把增值税、所得税的比重进行分析比较。这两种税费本身并不计入矿山总成本。
图7唐山矿山各类税费构成
数据来源：Mysteel中国铁矿石成本调研
在所有税费里面，除6种资源性税费以外的矿山企业其它税费中，增值税占据了企业总体税费的重要部分。调研数据显示，增值税占据了企业总体税费的38％左右，大大高于资源性税费的比重，成为影响矿山企业税费负担的最重要因素。自2009年1月1日开始，增值税转型改革在全国范围矿山全行业内实施，对矿业企业而言，增值税税率由原来的13%恢复到17%。同时，企业外购设备将纳入增值税进项税额的抵扣范围，使增值税的税基缩减。但矿业企业可用于抵扣的进项税额较少，尤其是对于矿产品开采的企业，由于没有原材料采购等环节，能够用于增值税进项抵扣的项目几乎只有固定资产，因此增值税转型改革并没有减轻矿山企业的增值税负担。企业所得税受利润影响，成为矿山企业另一项重要税费负担，占企业全部税费总额的12%左右。
如图7，从矿山企业税费的构成来看，资源性税费占企业税费总额的24%，其中资源税占12%、矿产资源补偿费占6%、矿业权价款占6％、矿业权使用费占0．007%，远远低于增值税和所得税给矿山企业所带来的负担。
(四)矿产资源收益分配机制与矿山企业的关联分析
矿产资源的收益分配机制主要体现在对资源性税费的使用和支出上。首先，资源税名义上是中央和地方共享税，实际上除海洋石油的资源税归中央外，陆上所有矿产资源的资源税全部归地方。因此，在现阶段资源税实际上是地方税种，而资源税的征收主要是涉及了地方政府与企业之间的利益。矿产资源补偿费的收入在中央和地方之间按照一定的比例进行分成。其中，中央与省、直辖市之问的分成比例为5：5；中央与自治区之间的分成比例为4：6。而各地区也制定了相应的管理办法来规范矿产资源补偿费的使用，如《河北省矿产资源补偿费使用管理办法》(1997年)规定：矿产资源补偿费收入在扣除地质矿产行政主管部门的行政经费后，其余部分80%用于矿产资源勘查，20％用于矿产资源的开发保护。即：它的使用范围主要涉及矿产资源勘查、矿产资源开发保护和矿政管理，既涉及到中央与地方之间的利益关系，也关系到政府与矿山企业之间的关系。探、采矿权出让价款中的探、采矿权使用费和探、采矿权价款，一般作为同级财政预算收入，探、采矿权出让溢价在扣除出让费用后，在省、市、县三级之间分成。如河北省规定：省地质矿产主管部门征收的，省、市、县按3：3：4比例分成；设区市地质矿产主管部门征收的，市、县按4：6比例分成。另外，根据财政部、国土资源部、中国人民银行联合发布的《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》，自2006年9月1日起，国家出资形成的探矿权、采矿权价款收人按固定比例进行分成，其中20%归中央所有，80%归地方所有。因而探、采矿权使用费和探、采矿权价款的征收涉及到各级政府同矿山企业之间的关系，正因为矿业权价款涉及到的层次复杂，同时调研数据显示矿业权价款在企业缴纳的资源性税费中数额较大，所以妥善处理好矿业权价款的征收、使用关系尤为重要。增值税是以商品生产流通和提供劳务所产生的增值额为征税对象的一种流转税。在征税过程中，对增值额的确定则是增值税征收的最主要环节。在实际运用中，使用增值额计算增值税的实际操作大都采用间接计算办法，即以商品销售额为计税依据，同时允许从税额中扣除上一道已经缴纳的税款，借以实现按增值因素计税的原则。增值税的征收主要是体现了国家对企业行使的税收职能。
三、现行矿山企业税费征收存在的问题
(一)资源性税费
1．矿产资源的国家所有权收益未得到充分体现
一方面，由于资源税和矿产资源补偿费的税额和费率偏低，两者的征收基本上没有实现矿产资源的国家所有权收益。抛开矿业权使用费过低不说，矿业权价款囿于评估机构的估值及矿业权市场竞争的程度，成交价往往大大低于矿业权的真实价值，同样难以实现矿产资源的国家所有权收益。另一方面，无论是资源税还是矿产资源补偿费，从理论上来说都缺乏充分的法律依据。资源税是以无偿性的税收来实现矿产资源的有偿使用，而矿产资源补偿费带有部门利益化的行政色彩，都为理论界所诟病。资源税从量计征而矿产资源补偿费从价收取，给企业和社会带来政府重复征收资源税赋的不良印象，也严重影响了矿产资源有偿使用的实施与开展。
2．企业缺乏节约利用矿产资源的约束力
资源性税费在设置上未与矿产资源的开采量直接挂钩，资源税、矿产资源补偿费按销售或自用的矿产资源(数量或销售额)计征，造成了矿产资源在采出环节没有限制。只要采矿权人不销售、不自用，即使矿产资源已经采出但无须缴纳税费。同时，资源税、矿产资源补偿费的设置不与采矿权人所消耗的矿产资源储量相联系，导致了对有限矿产资源的粗放式和掠夺式开采。同时，由于矿产资源属国家所有，企业只是获得特定资源在有限期限内的使用权，因而矿山企业普遍缺乏节约利用资源、保护资源储量的动力。
3．矿山环境污染问题严重
我国《矿产资源法》虽然规定了开采矿产资源时要“防止污染环境”，但这种约束仅仅只是停留在宏观政策层面上，没有具体化的实施手段和措施。更进一步而言，现行的矿产资源有偿使用制度基本不涉及矿山环境问题，缺乏对矿山环境破坏行为的有效约束，使环境破坏活动游离于矿山企业的经济成本之外，却带来了严重的社会成本，使生态环境和地质环境形势日益严峻。
(二)增值税、所得税等其它税费
现行增值税与所得税的征收方式通过调节企业的利润，实现了政府对企业的管理职能。然而，体现在矿山企业上，由于矿山企业还须交纳其它的资源性税费，使矿山企业的税费负担在整体上比一般企业要高。而另一方面，增值税与所得税征收的比重较之资源性税费大，严重弱化了资源性税费的功能，难以真正实现资源税抑制矿产品滥采的作用，难以实现矿产资源补偿费对矿产资源储量消耗的补偿，难以实现矿业权价款对国家出资勘查的补偿以及矿业权的真正价值，也难以实现矿业权使用费对企业“跑马圈地”的限制作用。
四、矿山企业税费调整方向的几点思考
针对这些问题，Mysteel认为政府接下去对矿山企业税费的调整可能围绕两个目标：其一，调整资源性税费的征收标准和征收方式，使资源性税费实现其征收的初衷；其二，权衡资源性税费和非资源性税费的比例，增强资源性税费对矿山企业的约束力和调控能力。他提出了以下几点方案：
(一)适度调整和完善资源性税费的征收标准
如前所述，将6种主要资源性税费纳入矿产资源有偿使用制度的范畴。在国家对矿产资源的现行法律、法规未作调整的前提下，首先应遵循国家相关规定，继续征收相关税费。这既是维护了法律的权威性、严肃性，也在一定程度上实现了税费的延续性，体现了对不同历史阶段矿山企业的公平性。其次，应适时调整或在法律允许范围之内适度调整税额或费率。现行的矿产资源法律、法规所确定的税费标准基本都足在上世纪末所制定的，随着经济社会的发展、价格指数的变动，原来的标准在今天看来都处在一个较低的水平，应该适时调整。可以考虑按工业品出厂价格指数或消费价格指数进行贴现，并考虑年度内矿产品平均价格的变化，以之作为计算税费标准的基础，以此实现税费征收与经济发展联动。当然，也可以采用部分省份的一些现行做法，如将税费的征收与矿山企业的开采回采率或消耗的矿产储量挂钩等，以限制矿业权人的破坏性开采行为，形成节约、珍惜利用矿产资源的良好局面，较好地体现矿产资源的国家所有者权益。
(二)完善矿业权价款的征收、定价机制
矿业权价款的决定主要取决于对矿业权价值的评估，而评估方法的选取就尤为重要。矿业权评估需要考虑矿业权所在地的矿产资源的储量(包括找矿远景)、矿产资源的可耗竭性、地质客观规律和矿产资源经济规律等等。对探矿权价款进行评估时应主要考虑三个方面：(1)探矿权人的有效勘查投入；(2)探矿权的取得费用，包括探矿权使用费和探矿权的购买价格；(3)勘探投资的合理风险收益。可以采用的评估方法包括：重置成本法、地勘加和法、地质要素评序法等。对采矿权价格进行评估，其实质是对既定采矿权所在地未来开发收益的估算。在通常情况下，采矿权项目均基本完成了可行性研究或预可行性研究，达到了有相对可靠的工程、市场、生产、经营成本和资本成本等方面的数据，因而可以使用一些定量程度较高的方法，如贴现现金流量法等对采矿权价格进行评估。
(三)完善矿产资源收益分配机制
如果矿产资源资产收益分配比例过分偏向中央政府，不利于调动地方政府执行政策与开展正常工作的积极性，进而会损害中央政府的利益。同样，如果分配比例过分偏向地方政府，地方政府会因为过分追求短期利益而牺牲矿产资源，造成矿产资源资产的粗放式经营。中央政府、地方政府、企业之间存在着博弈，三者彼此之间存在博弈，同时也可能形成联盟博弈，其中关键的一方就是地方政府，其可以与企业联盟，与中央政府博弈，二者共同分享博弈所得利益；地方政府也可能与中央政府合作，与企业博弈。在分配制度的设计中，要采取措施，避免地方政府和企业的联盟而损害中央政府作为资源资产所有者的利益实现。此外，矿产资源的收益分配机制往往忽略了对采矿权所在地进行必要的生态补偿。因为，矿权所在地的乡镇(或村)往往是矿山开发负效应的直接受害者。
(四)调整增值税等非资源性税费的征收方式
自2009年1月1日开始，矿业企业适用的增值税税率由原来的13%恢复到17%。同时实施“生产型增值税”向“消费型增值税”的转变，即企业外购设备将纳入进项税额的抵扣范围，使增值税的税基缩减。但如前所述，矿业企业可用于抵扣的进项税额较少，尤其是对于矿产品开采的企业，增值税转型改革反而加重了矿山企业的增值税负担。这促使企业为了取得同等条件下相同的利润，而不断扩大企业的生产规模，提高产品的销售业绩，获得更大的边际收益。然而，对于矿山企业来说，无疑极大的促进了矿产品的快速开采甚至掠夺性开采，从而忽略低品位及共、伴生资源的节约与综合利用，与资源的保护性开采原则背道而驰。因而，应为矿山企业制定相关的优惠税率，降低增值税等非资源性税费的征收负担，并提高资源税、资源补偿费等资源性税费的征收力度，使增值税等非资源性税费税负向资源税、资源补偿费等资源性税费转移，在维持矿山企业总体税费负担不变的前提下，增强资源性税费作为调节矿产资源开发利用的重要经济杠杆的作用。这样，既能实现政府的税收职能，也使资源性税费的作用得到应有的体现。
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